Eine Schuldenbremse für den deutschen Bundeshaushalt. Ein Vorschlag zur Reform der Haushaltsgesetzgebung

Abstract

Zahlreiche Indizien sprechen dafür, dass eine effektive Begrenzung der deutschen Staatsverschuldung nicht gelingt. Die Schuldenquote der öffentlichen Haushalte hat sich in den vergangenen fünfunddreissig Jahren mehr als verdreifacht, obschon eine ganze Reihe von Gesetzen, Verfassungsvorschriften und internationalen Verträgen existiert, die dem Wachstum der Verschuldung Grenzen setzen sollten. Der Schluss liegt darum nahe, dass es nicht die Zahl der Normen, sondern ihre Qualität ist, die eine sinnvolle Begrenzung der Staatsverschuldung bewirken. Die Qualität einer Norm muss im Zusammenhang mit ihren beabsichtigten Wirkungen gesehen werden. Insbesondere gilt es also zu prüfen, welche Grenze für die Verschuldung gewählt werden soll. Im Gutachten wird dazu ausgeführt, dass es einerseits die Finanzierbarkeit der Staatsverschuldung und andererseits die Wahrung des Verteilungsspielraums für künftige und gegenwärtige Generationen ist, die für die Beurteilung von Relevanz sind. Damit kann zwar immer noch nichts über die “richtige” Höhe ausgesagt werden, doch pragmatische Handlungsrichtlinien lassen sich ableiten. Diese sprechen für eine Vermeidung von Defiziten in der laufenden Rechnung über die mittlere Frist und weisen den vermögenssteigernden öffentlichen Investitionen eine besondere Rolle zu. Die Qualität einer Norm lässt sich ausserdem durch ihre Praxistauglichkeit charakterisieren. Als Vorbild dafür dient in diesem Gutachten die Schweizer Schuldenbremse. Mit einer Zustimmung von 85% in der Volksabstimmung stellt sie eines der erfolgreichsten politischen Projekte der jüngeren Vergangenheit in der Schweiz dar. Die Erfahrungen der Schweiz sind grosso modo positiv, obgleich die Umsetzung der Fiskalregel als zu restriktiv angesehen werden kann. In einer Simulationsstudie werden darum Auswirkungen einer hypothetischen Einführung der Schweizer Schuldenbremse ab dem Jahr 2000 auf die Verschuldung des Bundes geprüft. Es zeigt sich, dass es unter weitgehend realistischen Annahmen gelungen wäre, das Anwachsen der Schuldenquote zu verhindern. In den Budgetjahren 2007–2010 wäre zwar aufgrund der vergleichsweise pessimistischen Einschätzung der Konjunkturaussichten ein Defizit zulässig, doch bewegten sich die Ausgaben des Bundes deutlich unter denen des Finanzplans des Bundes 2006–2010. Aus den Erfahrungen in der Schweiz und der Simulationsstudie wird geschlussfolgert, dass eine Übertragung der Schweizer Regeln auf Deutschland eine interessante Option darstellt. Ausgehend von den drei identifizierbaren Erfolgsfaktoren Motivation, Transparenz und Akzeptanz schlagen die Gutachter vor, diese Option ernsthaft zu prüfen. Dazu muss der Schweizer Ansatz in geeigneter Weise modifiziert werden. Darunter zählt vor allem die Berücksichtigung der besonderen Rolle vermögenssteigernder öffentlicher Investitionen bei gleichzeitiger Wahrung der Transparenz. Die Akzeptanz der Schweizer Schuldenbremse bei allen politischen Akteuren, Regierung, Parlament und Stimmbürgern wurde ausserdem nicht zuletzt durch eine breite öffentliche Diskussion mit anschliessender Volksabstimmung erzielt.